O presente estudo discute questões relativas à representatividade e a participação das bases na categoria dos usuários de um Conselho Municipal de Saúde (CMS), tendo como referencial teórico as formulações feitas por Demo (1991,1999) sobre a qualidade política dos fenômenos participativos. O trabalho permitiu discutir os diferentes processos de escolha dos representantes da população para o CMS, bem como caracterizar as relações entre os conselheiros de saúde, usuários e suas bases. Os resultados possibilitaram evidenciar limites e potencialidades da participação em saúde, relacionadas principalmente à existência prévia da organização popular.