A Convenção de Minamata sobre o Mercúrio: a importância do mecanismo financeiro para o processo negociador

Fenner, André Luiz Dutra

A contaminação por mercúrio, com efeitos e preocupações em escala global, acarretou a demanda por um instrumento legalmente vinculante para abranger a problemática em âmbito internacional, num momento de crise econômica generalizada. O mais novo acordo multilateral ambiental a respeito é a Convenção de Minamata sobre o Mercúrio, que visa proteger a saúde humana e o meio ambiente das emissões e liberações antropogênicas de mercúrio e seus compostos. Com o objetivo de analisar como ocorreu a distribuição de recursos para o cumprimento do tratado, o foco deste estudo recai prioritariamente sobre a posição dos países doadores. Nesse sentido, a discussão girou em torno, principalmente, da instituição do mecanismo financeiro no âmbito da Convenção de Minamata. O fundamento metodológico da pesquisa consistiu no levantamento bibliográfico das teorias de Ciência Política sobre regimes internacionais, negociações multilaterais e comunidade epistêmica no contexto do hard/soft power, e também nos documentos oficiais das Nações Unidas e no Boletim de Negociações Ambientais relativos ao processo negociador da Convenção. Juntamente com a reflexão teórica, houve a observação participante dos fatos ocorridos durante as negociações do acordo, inicialmente na condição de delegado brasileiro do Ministério da Saúde e, posteriormente, como representante dos movimentos sociais do Grupo de Trabalho Mercúrio Zero. A partir dos métodos aplicados, constatou-se que as negociações multilaterais do mercúrio resultaram em um tratado internacional que abrange todo o ciclo de vida do produto. Trata-se de um exemplo de sucesso do multilateralismo, na direção do aperfeiçoamento da regulamentação do Regime Internacional de Substâncias e Resíduos Químicos. O período coberto por esta pesquisa mostra que houve avanços importantes com relação à consecução dos objetivos da Convenção, tais como: a acomodação da posição hegemônica quanto às fontes de oferta, comércio, importação e exportação de mercúrio; o tratamento dos aspetos referentes à saúde de forma integrada e com obrigações claras para os setores responsáveis nos países participantes; a inclusão da mineração de ouro artesanal e em pequena escala na tratativa, favorecendo a formalização da atividade, e a abordagem minuciosa a respeito das liberações de mercúrio no solo e águas. Concluiu-se que a estrutura negocial do instrumento foi significativamente determinada pela polarização entre países doadores e receptores sobre o estabelecimento do mecanismo financeiro da Convenção; essa marcada oposição paralisou, em diversos momentos, as decisões quanto aos elementos técnico-científicos do acordo. Ao final, as negociações resultaram em um mecanismo financeiro híbrido, decorrente do comprometimento entre os países doadores e receptores. Este mecanismo é composto predominantemente pelo Fundo Fiduciário do Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF), e por um do Programa Internacional Específico para Apoio e Assistência Técnica, com escopo ainda a ser definido. Assim sendo, é possível afirmar que as negociações do mecanismo financeiro evidenciaram a ruptura existente entre países desenvolvidos e em desenvolvimento na estrutura de governança ambiental.

With alarming effects and concerns on a global scale, the human contamination caused by mercury originated a demand for the creation of a legally binding instrument which would deal with the aggravating issue internationally, at a time of widespread economic crisis. The newest multilateral environmental agreement, which aims to protect the human health and the environment from anthropogenic emissions and releases of mercury and its compounds, is the Minamata Convention on Mercury. In order to analyze financial resources distribution, essential for agreement compliance, the focus of this study lies primarily on the positions of donor countries. Accordingly, the discussion revolved around, mainly, the institution of the financial mechanism, under the Minamata Convention. The methodological research grounds is based on theories of Political Science literature review on international regimes, multilateral negotiations and epistemic community in the context of hard/soft power, and also on United Nations official documents and on Environmental Negotiations Bulletin articles, related to the Convention negotiating process. In addition to this theoretical reflection, there was the participatory observation of the events culminating in agreement negotiations, initially as a Brazilian Ministry of Health delegate and, later, as a representative of the social movement, Zero Mercury Working Group. From the utilized methods, it was possible to find out that multilateral mercury negotiations resulted in an international treaty that covers the entire product life cycle. It is a successful example of multilateralism, which serves to improve the regulation of the International Regime on Chemical Substances and Waste. The period covered by this research shows that there has been important developments regarding the achievement of the Convention objectives, such as: the accommodation of the hegemonic position regarding mercury supply sources, trade, import and export; an integrated approach to health issues, linking clear obligations to responsible sectors in the context of the participating countries; the inclusion of handicraft and small-scale gold mining in the negotiations, encouraging the formalization of such activities, and a detailed approach concerning mercury releases in soil and water. In conclusion, it is possible to consider that the financial instrument negotiation framework has been significantly determined by the polarization between donors and recipient countries. At several occasions, the marked opposition paralyzed the decision making process, especially when it was related to the technical and scientific elements of the agreement. At the end, the negotiations resulted on a hybrid financial mechanism, which was a consequence of the verified commitment among donors and recipient countries. This financial mechanism is made predominantly by the Global Environment Facility (GEF) Trust Fund and, complementarily, by a specific international Programme to support capacity-building and technical assistance – its scope has yet to be defined. Therefore, financial mechanism negotiations demonstrated an apparent political division between developed and developing countries in the environmental governance structure.